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OBSERVATORIO LEGISLATIVO

Rafael Cortez
Jefe del equipo del Banco Mundial para el proyecto de reconstrucción de hospitales

No ha habido ni una sola queja formal sobre los procesos de licitación, adjudicación y contratación del proyecto”

El Banco Mundial ha evaluado la ejecución de Proyecto de reconstrucción por la emergencia del terremoto y ampliación de servicios de salud de manera “satisfactoria”, según dice Rafael Cortez, encargado del mismo, a pesar de las observaciones hechas por la Corte de Cuentas al primer año de ejecución. Con un monto de 169.4 millones de dólares -142.6 millones provenientes de un préstamo internacional y una contrapartida de 26.8 millones-, el proyecto  pretende rehabilitar “la columna vertebral del sistema de salud salvadoreño”.

Por el momento, Cortez asegura que se han cumplido los plazos propuestos y que en 18 meses, lo que incluye un período de prórroga para la ejecución del proyecto, se tendrán cinco hospitales construidos y se está haciendo un estudio de factibilidad para conocer el futuro del hospital de Maternidad, la punta de lanza del proyecto.

Rodrigo Baires Quezada
cartas@elfaro.net
Publicada el 05 de febrero - El Faro

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La Corte de Cuentas ha señalado 16 observaciones a la ejecución del proyecto de construcción de hospitales…
… El informe de la Corte de Cuentas cubre el período 2003 - 2004. Ese es un punto importante a destacar porque cubre el período de entrampamiento en el inicio de la ejecución del proyecto. Es una etapa en la que ya había una Unidad de Coordinadora del Proyecto (UCP) pero no se había iniciado la ejecución real porque no se había aprobado el presupuesto de la nación por la Asamblea Legislativa.

La Corte de la Cuentas levantó 16 observaciones sobre la ejecución del proyecto. Siguiendo su proceso, la Corte envió estas observaciones a la UCP, donde se revisaron y dio una respuesta formal a cada uno de los puntos. En este momento, tengo entendido, la Corte de Cuentas ha dejado pendiente sólo tres puntos. Se ha dado por satisfecho en 13 de ellos.

¿Cuáles son las observaciones que no han sido subsanadas?
Son observaciones muy administrativas. La primera esta relacionada a la contratación de un consultor. De acuerdo al procedimiento establecido por el Banco Mundial, la contratación de un consultor implica la no objeción del banco. Lo que ocurrió en este caso particular es que, para hacerlo lo más rápido posible, la no objeción se hace por correo electrónico y la fecha que toma como válida el banco es la del envió del mismo. Pero, por formalidad interna del país, la asistente del “Task Manager”, tras recibir el mismo correo, escribe una carta al estilo antiguo y la envía al ministerio. Lo que pasó aquí es que la carta fue enviada con una fecha diferente a la del correo electrónico. Hubo un desfase de una semana y el contrato de este consultor se hizo con base a la fecha del correo electrónico. La Corte lo que objeta es que el contrato de esta persona empezó 10 ó 20 días antes de tener la no objeción del banco. Es un tema, en realidad, administrativo y no de corrupción, de ilegalidad en la contratación o que el consultor no haya cumplido con su trabajo.

También el informe hablaba de la adquisición de vehículos de lujo con fondos para el proyecto…
Sí, automóviles. Como parte del componente de extensión de servicios médicos se compraron autos. Lo convencional en estos casos son pick ups y cuatro por cuatros. Aparentemente, la Corte aduce que algunos de estos vehículos son de lujo, hablamos de una Mitsubishi 4 x 4 que valdrá más de 30 mil dólares en el mercado local. Quizás en la Corte tendrán la idea que este precio significa que es un lujo pero nosotros lo vemos como una máquina de combate que requiere sobrevivir cinco años. Cualquier persona que trabaje en este tipo de proyectos sabrá que se requieren vehículos de este tipo porque después de cinco años estará destrozada la maquinaria por el uso normal… Un toyota tercell estaría arruinado en menos de dos años.
                                                                                                
¿Y el tercero?
Es el más importante. La Corte dice que se ha pagado planillas desde 2003 y no se ejecutó nada: “Se pagó sin tener producto”. Esto está vinculado al tema de que no había presupuesto de la nación y no se podía empezar legalmente la ejecución.

En realidad son temas eminentemente administrativos. Ahora, a mi me parece, que lo que está detrás de todo esto es insinuar que se están usando mal los fondos del proyecto. Pero para darte un ejemplo, en el caso de la construcción de un solo hospital, ha habido más de 90 estudios de diseño arquitectónico, de factibilidad, investigación de suelos… previo al inicio de las obras que ha implicado 90 licitaciones diferentes en las que han competido un buen numero de compañías en cada concurso. Que yo sepa no ha habido ni una sola queja formal sobre los procesos de licitación, adjudicación y contratación del proyecto.

¿Hablamos de la falta de un presupuesto general o la no incorporación de la contrapartida en el mismo?
Esto es en 2004 y no estaba aprobado el presupuesto. La plata del préstamo estaba disponible y la contrapartida podría estar disponible pero era un tema presupuestario. Sí el presupuesto de la nación no estaba aprobado ningún ministerio puede echar mano de este dinero… sería algo ilegal y cualquier ministro termina en la cárcel porque no estaría autorizado para gastarlo. Así es varios países, incluyendo en El Salvador, donde tiene que autorizarlo la Asamblea Legislativa y ésta no lo había hecho.

¿Las auditorías externas no reflejan malos manejos de los fondos del proyecto?
No, nosotros tenemos auditorías externas todos los años hechos por grupos independientes; y, dos veces al año, oficiales de adquisiciones del Banco revisan todos los papeles de adquisiciones y todos los procesos de compra.

¿Las auditorías externas realizadas al proyecto han sacado algún tipo de observaciones?
No, siempre hay cuestiones de forma, de carácter administrativo, como el cumplir con los formatos que exige el Banco Mundial. Pequeñas cosas como esas pero ningún tema de mal uso de recursos.

¿Cuánto tiempo atrasó el proyecto la aprobación tardía del presupuesto?
La ratificación tardó casi los 18 meses –estuvo casi en el límite, un par de semanas más y se perdía el préstamo-, se podría decir que casi dos años. Oficialmente, la ejecución del proyecto inició a finales de 2004. Son dos años y un par de meses de estar ejecutando realmente el préstamo. Las primeras licitaciones, para los hospitales de Cojutepeque y Usulután, se abren en noviembre de 2005.

Desde que se dio a conocer el proyecto de construcción de los hospitales se habló de que incluiría un nuevo hospital de Maternidad. En la actualidad, el ministro de Salud, Guillermo Maza, ha dicho que no alcanzan los fondos para ello.
Inicialmente había siete hospitales, incluyendo el de Maternidad. Cuándo se determinó el préstamo, los precios que estaban en el plan de adquisiciones son precios de referencias, es decir, es un estudio de costos y se estima que la construcción de un hospital “x” cuesta 12 millones de dólares. Este precio de referencia se incluye en la licitación que se somete a concurso público internacional. Aquí ya se entra en otro terreno, que está fuera del control del gobierno, y pasa a ser algo de libre competencia. Al final, los procedimientos del banco indican que se evalúan las ofertas técnicas y luego, de aquellas que pasan la nota mínima aceptable para la ejecución, se abren los sobres de las ofertas financieras. Es decir, es la combinación de calidad precio la que gana al final y no necesariamente coincide con el precio de referencia. A veces es más bajo y, como ocurrió en algunos casos, es más alto.

Ahora, hay que ver que estos precios de referencia son de hace cinco años, de 2001, cuando se preparó el préstamo. En este caso, la sumatoria de los precios de construcción de los primeros cinco hospitales ha sido un poco más elevada que la de los precios de referencia original y en esto tiene que ver la inflación del país, que es de un cuatro por ciento anual.

¿Entonces no se tiene el dinero para la construcción del de Maternidad?
Con este fenómeno lo que se había presupuestado como precio de referencia del de Maternidad es mayor a los fondos disponibles. Queda mucho menos dinero. Lo que acordamos con el equipo del MSPAS es analizar las dos opciones existentes. La primera, construir uno nuevo, que era lo propuesto. Lo segundo, como se ha hecho en el hospital San Rafael de Santa Tecla, es hacer un estudio de factibilidad para ver si es posible rehabilitarlo aprovechando la infraestructura existente. Este estudio se terminará en tres meses y entonces se definirá cuál es la mejor opción.

¿Qué se hará sí el estudio plantea que lo mejor es hacer uno nuevo?
Sí ese es el caso, habrá que conseguir fondos adicionales porque, probablemente, no va alcanzar la plata.

¿Cuánto dinero se tiene para ello?
Es que todavía no sabemos porque falta definir los costos del de San Miguel. Para darte un ejemplo, el estudio de factibilidad puede decir que el estudio de la demanda del hospital apunta a construir uno más pequeño, más periférico; o dice que es mejor rehabilitarlo y la plata que tenemos alcanza. En el peor escenario, la plata no alcanza para ninguna opción. Creo que dentro de esa lógica, el ministro (Guillermo) Maza se fue por lo seguro y habló de la rehabilitación del hospital antiguo de Maternidad.

¿Cómo va actualmente el proceso de construcción de los hospitales?
Este año van a haber cinco hospitales en construcción y el de Cojutepeque ya terminado. Esto implica tener ya comprometidos, con contrato firmado, casi 90 millones de dólares y un período de 18 meses para terminarlos.

¿Cinco hospitales en 18 meses exactos?
Sí, recordá que hay multas por si hay atrasos en las construcciones. Multas que son muy altas según una fórmula complicada. Cada fase de construcción tiene una empresa supervisora, contratada para que se cumplan con los cronogramas estipulados día a día, de cada mes que dura la construcción. Aunque aquí el cronograma puede cambiar por algunas cuestiones. Un ejemplo de esto se vio cuando se estaban construyendo las columnas del hospital San Rafael, unas columnas de acero y concreto a ocho metros de profundidad, y se encontró tierra un poco diferente a la calidad a la que había arrojado el estudio de suelos. Esto cambió todo e implicó dedicar dos semanas para sacar de la zona de construcción tierra equivalente a 580 camiones de volteo y luego traer tierra de las características especificadas en el estudio de suelos. Claro, la obra se atrasó pero esto ocurre permanentemente durante una construcción.

Pero el préstamo vence abril de 2007
Sí, pero el gobierno salvadoreño pidió una extensión del plazo hace seis meses y la estamos analizando. Cuando recibimos la nota en esa época, la respuesta del Banco fue que se evaluaría la ejecución del proyecto y que se daría una respuesta en marzo de este año. Si no había contratos de construcción adjudicados no íbamos a dar la extensión pero el gobierno respondió bien al reto y se ha cumplido.

¿Cuál es la evaluación general del proyecto que hace el Banco Mundial?
Por el lado del componente dos, la extensión del servicio de salud primaria, es muy satisfactoria. En las construcciones, sobre la base del cronograma que se colgó hace 18 meses, es también satisfactoria. Hace 18 meses no había nada y ahora hemos iniciado las obras y es algo palpable. Hay que tomar en cuenta que construir un hospital no es como construir una casa, cada pared, puerta o columna tiene una razón para estar ahí por movilidad, por ahorro de tiempo, por un montón de aspectos técnicos.

¿El resto del préstamo sí se ha ejecutado?
Sí, casi el 75 por ciento del proyecto es el componente de construcción. El resto es lo de extensión de servicios de atención primaria en salud y un poco en administración del proyecto. La mayor parte del dinero para el segundo componente ya se ha gastado y entramos en otro tema más complicado, que tiene que ver con la sostenibilidad del mismo.

¿El préstamo no obligaba al MSPAS a tener un plan de seguimiento de este componente de extensión de servicios de salud?
No. En este caso lo que se hizo es contratar a terceros para dar la cobertura a los 91 municipios más pobres del país. Entonces, ahí tiene que venir una decisión estratégica del Estado de reservar fondos del presupuesto, no sé de que fuente, para darle continuidad. Puede ser del tesoro público o de préstamos internacionales –aunque es insostenible financiar gasto corriente de esta manera- para continuar con esta labor. No olvidemos que el Banco Mundial decidió financiar este componente porque, en el papel, el plan nacional del estado salvadoreño lo consideraba como una estrategia en salud a largo plazo. La esperanza es que el gobierno salvadoreño le de continuidad.

¿Y el Banco Mundial está seguro de que esto se hará?
No lo sabemos porque todavía estamos con el proyecto financiado por nosotros. Estamos en la última fase. Los fondos para este componente se acaban en julio del próximo año y las Organizaciones No Gubernamentales que están prestando estos servicios médicos no tendrán quién les pague porque plata del proyecto ya no habrá. Es ahí donde el gobierno debe seguir financiándolo, pero si no lo hace no estaría quebrantando el convenio de préstamo.

¿Y posibilidades de obtener un nuevo préstamo con el Banco Mundial para darle continuidad?
Podría ser, pero esto se tendría que empezar ha hacer ya porque el ciclo de análisis de un nuevo préstamo tarda unos seis meses, luego entrar en el vía crucis de la Asamblea Legislativa y en un momento previo a elecciones.

En la Asamblea Legislativa, este préstamo, como todos, tiene un alto contenido político, ¿cómo ve el Banco Mundial las críticas que ha despertado la ejecución del mismo por parte de la oposición política del país?
Ese es uno de los temas que hablábamos con la gente de la UCP. Se trata de hacer un balance del desempeño del proyecto y creo que en los últimos meses se ha visto este préstamo de una manera poco justa. Se han centrado las críticas en los supuestos atrasos tomando como base las fechas originales de ejecución y no tomando en cuenta que esto no fue culpa del proyecto en sí. Al evaluar el cronograma modificado vemos un desempeño satisfactorio. Aunque no niego que ha habido dificultades por ser un proyecto inédito con construcción simultánea de varios hospitales, la opinión pública debería evaluar que los problemas en la Asamblea Legislativa, con la ratificación del préstamo y la aprobación del presupuesto en ese momento, también afectaron el retraso en la ejecución.

Y claro, se ha tardado en iniciar las construcciones pero, y esto creo que es muy importante, este tipo de proyectos de inversión por su propia naturaleza requiere una supervisión constante del Banco, con etapas y procesos que seguir para garantizar una de las preocupaciones fundamentales de la opinión pública: la transparencia. No sólo se trata de tener un hospital de calidad y que se satisfagan las exigencias del Banco, sino que también que todo el proceso sea transparente.

¿Están conscientes de que las críticas de la oposición, en especial del FMLN, podrían aumentar en la medida que caliente la carrera electoral hacia el 2009?
Sí, creo que los retos del proyecto en un contexto preelectoral son importantes. Ahora, que entramos en una etapa de construcción, evidentemente las críticas serán diferentes ya que nuestro trabajo será de supervisión, tras dejar atrás las de adjudicaciones.

¿Han tenido acercamientos con el FMLN para tratar el tema?
Sí, el primero en la visita que hicimos a la Asamblea Legislativa (miércoles pasado), donde nos hicieron algunas preguntas sobre este tema. Fue un intercambio de ideas interesante, pero también el grupo parlamentario del FMLN ha buscado un acercamiento directo con el Banco Mundial y creo que es importante que se tenga. Es más, la UCP, en conjunto con la Corte de Cuentas, está planeando hacer un seminario colectivo para dar a conocer públicamente las observaciones y cómo se ha manejado un proyecto de inversión de esta magnitud. Es que hay que ser conscientes que muchas de las dudas o sospechas alrededor de la ejecución de este proyecto son por la poca información pública del mismo. Algo que no sólo le corresponde a la UCP, sino también al Banco y a la misma Corte de Cuentas. Quizás no se entiende bien lo que significan estas 16 observaciones de la Corte o el proceso de supervisión que realiza el banco.

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